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四平市人民政府   2011-04-05 10:58:00   来源:四平市人民政府

四平市土地利用“十一五”规划

  为加强土地利用宏观管理,合理利用土地资源,保持全市耕地总量动态平衡,为我市全面实现“工业立市、项目带动”战略和社会经济与生态协调发展,创建宽松有序的土地利用环境,特编制《四平市土地利用“十一五”规划》。

  四平市土地利用“十一五”规划是土地利用中期计划,既是实施土地利用总体规划的阶段措施和手段,又是编制土地利用年度计划的重要依据,具有承上启下的作用。本规划编制的主要依据是:《四平市国民经济和社会发展第十一个五年计划纲要》、《四平市土地利用总体规划(1997?2010)》、国家和省相关法律法规、全市“十一五”重点建设项目计划及各部门“十一五”规划。

  本规划以2005年全市土地利用变更调查实有面积为基础,以《四平市土地利用总体规划(1997?2010)》为依据,结合“十一五”重点建设项目及各部门用地规划,确定四平市“十一五”土地利用战略方针和目标。在优先安排农用地的前提下,协调部门用地矛盾,合理确定耕地保有量,农用地转用、生态退耕、土地开发整理、重点建设项目用地、存量土地利用等各项用地指标。同时,结合用途管制的要求提出实施规划的相应政策和措施。

  一、“十五”期间土地资源利用情况

  (一)土地利用现状

  根据土地利用变更调查统计,四平市幅员面积为14382平方公里,占全省土地总面积的7.52%。在全市的土地资源中:农用地总面积为1193919.55公顷,占全市土地总面积的83.01%。其中耕地面积814711.36公顷,占农用地总面积的68.2%,全市人均耕地面积3.68亩;园地面积9581.59公顷,占农用地总面积的8.02%;林地面积283366.63公顷,占23.73%;牧草地面积39490.79公顷,占3.31%;其它农用地面积46769.19公顷,占3.9%。

  建设用地总面积为132713.76公顷,占全市土地总面积的9.23%。其中城镇村及工矿用地112081.09公顷,占84.45%;交通运输用地5134.51公顷,占3.87%;水利设施用地15498.16公顷,占11.68%。

  未利用土地面积为111570.28公顷,占全市土地总面积的7.76%。

  (二)“十五”土地利用计划执行情况

  1、农用地转为建设用地计划执行情况

  “十五”期间,省国土资源厅下达给我市农用地转为建设(含农业建设)用地为1250公顷,其中耕地830公顷,其它农用地420公顷。

  “十五”期间,全市经批准各类建设项目实际占用农用地1035.11公顷,占农用地转用计划的82.81%。其中占用耕地956.71公顷,占耕地转用计划的115.27%;其它农用地78.40公顷,占计划的18.67%。

  在实际总用地中,四平市绕城公路(环路)、国道102线及203线等重点工程项目占用农用地679.62公顷,其中占用耕地603.86公顷。分别占实际总用地的65.6%和63.12%。

  从而保证了我市“十五”期间各类建设项目用地的需要。

  2、土地开发复垦整理计划情况

  “十五”期间省下达我市土地开发复垦整理耕地面积为1580公顷。实际执行情况为:开发复垦整理土地面积3550公顷,其中开发复垦整理耕地1880公顷,完成计划的119%。确保了我市耕地占补动态平衡。

  3、土地使用权出让执行情况

  “十五”期间我市加大了土地有偿使用制度改革,促进和进一步地完善了全市土地市场。“十五”期间全市实际出让土地面积为785.49公顷,其中通过招标、拍卖或挂牌出让土地61宗,出让面积52.16公顷;协议出让土地面积为733.33公顷。“十五”期间土地使用权出让面积是“九五”期间的3.4倍。“九五”期间全市通过招标、拍卖或挂牌出让土地只有1宗,出让面积为0.32公顷,而“十五”期间全市通过招标、拍卖或挂牌出让土地61宗,面积52.16公顷,出让面积是“九五”期间的163倍。说明我市土地有偿使用正在不断深化。

  (三)“十五”土地利用计划执行中的主要问题

  1、土地供需矛盾仍比较突出,人均耕地数量下降。由于“十五”期间加大了基础设施建设,全市非农业建设用地比“九五”期间有较大增幅,“十五”期间非农业建设占用耕地,比“九五”期间增加了1.5倍。由于人口和非农业建设用地同步增加,而耕地总量也比“九五”期末有所减少,人均耕地已由“九五”期末的3.79亩,降至2005年末的3.68亩。

  2、城市出入口、城乡结合部、主要交通沿线两侧建设用地缺乏统一规划,布局散乱,造成土地资源的浪费。

  3、集镇、村庄居民点建设缺乏长远规划,呈外延扩张,人均用地指标偏高,城镇内部存量土地利用率有待于进一步提高。

  4、土地有偿使用,尤其是城镇国有土地的招标拍卖力度不够,土地资产的筹资、融资作用没有得到更充分的发挥。

  5、未批先建现象仍然存在,虽然这些违法占地现象都得到了及时、有效地查处,但这类事件每年都在发生。

  6、由于社会经济的发展和产业结构等诸原因,在实施过程中发现部分土地利用规划中基本农田保护区布局与建设用地布局不尽相符,从而在规划实施中不可避免地出现建设与保护的相互冲撞。

  二、规划的指导思想和原则

  规划的指导思想:深入贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策,确保实现耕地总量动态平衡,紧紧围绕我市“工业立市、项目带动”的经济发展战略,正确处理好经济发展、耕地保护和生态建设的关系,依法管好、用好土地资源,全力以赴支持经济建设,确保重点建设项目及时供地;坚持在保护中开发,在开发中保护,不断改善生态环境,推进和实现土地资源管理、利用方式的根本转变,促进我市经济的持续、快速、健康发展。

  规划遵循的主要原则:坚持耕地总量动态平衡与生态平衡相统一的原则;供地制约和引导需求的原则;可持续发展的原则;提高土地利用效益,发挥土地效益最大化的原则;优先安排重点行业用地,促进经济快速发展的原则;在开发中保护,在保护中开发的原则。

  三、规划的方针和目标

  (一)规划的方针

  充分发挥我市农用地的资源优势,稳定粮食生产能力,促进四平经济全面发展;以提高经济效益为中心,大力推进土地使用制度改革,充分发挥土地的配置功能和宏观调控作用,建立起宏观调控下市场配置土地资源的新机制,促进存量土地集约利用,为国民经济发展提供土地保障;科学调整土地利用结构与布局,加强农业、林业、牧业用地,城镇用地、基础设施用地和工业用地;坚持可持续发展战略,搞好生态环境建设,严格控制耕地后备资源开发,逐步建立良性的土地生态系统,使土地的经济、社会、生态三个效益的同步发展,确保生态市建设目标的实现。

  (二)规划的目标

  根据人口发展及全市土地资源利用现状,确定“十一五”土地利用目标为:全市各县(市)耕地只能增加不能减少,继续保持耕地总量动态平衡;优化配置土地资源,使土地利用结构趋于合理,为振兴全市经济提供土地保障;严格控制未利用土地开发,加大国土综合整治力度,加快生态退耕工作进程,促进生态市规划的顺利实施。

  四、土地供需平衡分析

  (一)土地需求量分析

  1、农业用地需求分析。耕地:为满足全市耕地总量动态平衡的要求,到规划期末2010年,耕地总面积应保持在817623公顷水平上,基本农田保护面积应稳定在71.80万公顷。林地和牧草地:为确保我市生态市建设目标的实现,“十一五”期间林地面积将稳步增长,到“十一五”期末林地保持在29.05万公顷,比“十五”末增长7133.37公顷;牧草地面积将提高到4.38万公顷,比“十五”末增长4276公顷。预计“十一五”期间因各类建设原因造成林地面积减少1200公顷,牧草地面积减少300公顷。因此期间通过退耕、开发复垦整理土地应补充林地8400公顷,补充牧草地4600公顷。

  2、建设用地需求分析。根据全市“十一五”重点建设项目规划和各县(市、区)、开发区及有关部门用地规划,“十一五”期间全市建设用地净增4200公顷,其中需占用农用地4000公顷(含耕地2500公顷),占用未利用地200公顷。

  (二)土地供给量测算

  1、后备资源供给量。至2005年末全市共有未利用地面积111570.28公顷,占全市土地总面积的7.76%。主要是荒草地、盐碱地、苇地和滩涂,四者占未利用地的69.41%。在未利用土地中可以开发为宜农地28240公顷,占未利用地的25.31%,宜林、宜牧地41180公顷,占未利用地的36.91%。在可开发的后备资源中主要是荒草地、盐碱地、苇地和滩涂,开发利用障碍因素多,开发难度大。而且若过度开发,极易造成生态环境的破坏。因此,必须对后备资源的开发进行严格管理,特别要限制耕地开发,有计划、有步骤地对未利用土地进行生态整治。

  2、工矿废弃土地及自然灾毁地量。据统计,全市共有因采煤、采矿、制砖等工矿造成的各类工矿废弃地面积1440公顷,其中砖瓦沙石厂废弃地940公顷;近年来,由于灾害毁地造成的面积达2000公顷,二者合计3440公顷。可以通过土地复垦重新利用,其中70%--80%可以复垦为农用地,其余可作为建设用地。

  3、存量土地量(建设用地潜力)。据统计,全市城镇村中共有存量土地1200  公顷。

  (三)土地供给量和需求量平衡分析

  根据土地供需分析,我市农用地的潜力主要在农用地本身和灾害损毁及各类废弃土地的复垦,建设用地潜力则在于农用地的转用、工矿废弃土地和城镇村内部存量土地的挖潜。按照吉林省和四平市经济社会发展需求,以不破坏生态环境为重要约束条件,严格限制后备资源的开发,“十一五”期间年度开发后备土地资源控制在2%以下,同时,大力开展土地整理和复垦,充分利用城镇和村庄内部存量土地,土地的供给量能够满足各类用地的需求。

  五、重点建设项目用地布局

  为保持全市耕地总量动态平衡、保障全市经济跨越式发展,生态建设目标的实现,规划期间,在控制非农业建设规模的同时,要优先安排重点建设项目用地,合理布局重点工业项目用地,抓好生态环境建设工程,不断改善生态环境。“十一五”期间全市将开展或启动的重点建设项目包括以下几个方面:

  (一)重点建设项目

  “十一五”期间全市将启动的重点工程项目150项,其中工业项目88项,对外交通建设7项,农林、水利基础设施建设10项,高新技术产业化项目18项,城市基础设施建设12项,社会事业10项,流通项目5项。

  “十一五”期间重点建设项目总占用土地为3600公顷,其中占用耕地2200  公顷。“十一五”期间重点建设项目年均占用土地720公顷,年均占用耕地440公顷。

  (二)重点生态建设

  重点生态建设项目是实现我市生态建设目标的基础建设工程,是改善生态环境的重要措施。“十一五”期间,全市开展或启动的重点生态建设工程12个,包括水资源保护和水土保持综合治理、河流治理和防洪工程、中低产田改造和黑土地保护、生态林和防护林建设、生态退耕即退耕还林和还牧,水土保持综合治理、生态环境综合治理等方面。

  (三)重点土地开发整理项目

  为补充各类非农建设占用的农用地,特别是耕地,保证土地资源的可持续利用,需加强土地整理复垦,严格控制未利用土地开发。“十一五”期间,全市将开展或启动的土地整理复垦项目55项,主要集中在东部和西部,其中四平市区2项,公主岭市6项,双辽市9项,梨树县6项,伊通满族自治县32项。

  六、规划指标

  (一)“十一五”土地利用计划

  根据“十一五”期间各项经济建设对土地的需要,在土地资源可供给量的控制下,确定“十一五”期间土地利用各项指标。

  1、耕地保有量规划和耕地保护规划。我市全市耕地面积保持在817623公顷,确保基本农田71.80万公顷,基本农田保护率稳定在88%。期间非农建设转用占用农用地4000公顷,其中占用耕地2500公顷,通过土地整理复垦增加耕地面积14330公顷,不计生态退耕,耕地面积净增加11830公顷;计入生态退耕,耕地面积净增加2913公顷。从而保证我市耕地面积保持在817623公顷的规划指标。

  2、农用地转用规划。“十一五”期间安排农用地转为建设用地面积4000公顷,其中耕地转用2500公顷。需要国务院批准的农用地转为建设用地3000公顷,其中耕地转为建设用地1700公顷;需要省政府批准的农用地转为建设用地  1000公顷,其中耕地转为建设用地800公顷。

  3、生态环境建设规划。根据《四平市国民经济和社会发展第十一个五年计划》纲要提出的要求,“十一五”期间,全市共安排生态退耕8917公顷。在此基础上,按照生态市建设目标,更新改造农田防护林7320公顷,完成生态草地建设面积250公顷。

  4、土地开发整理(含复垦)规划。“十一五”期间通过土地开发和整理(含复垦)增加可利用土地面积18630公顷,其中土地开发2200公顷,开发林地1750公顷、开发牧草地250公顷、开发建设用地200公顷;土地整理(含复垦)16420公顷,通过土地整理(含复垦)增加耕地14320公顷,增加其他用地(林地、牧草地和建设用地)2100公顷。

  5、重点建设项目规划。“十一五”期间,安排重点建设项目用地3600公顷,其中占用耕地2200公顷。为确保耕地占补平衡,针对每个建设项目占用耕地数量,进行补充同等数量及质量的耕地。

  6、存量土地利用规划。大力推进土地有偿使用,科学处置土地资产,利用经济手段,使建设用地从外延增量为主向内涵挖潜为主转变。“十一五”期间,安排利用存量土地200公顷,提高存量土地利用率。

  (二)对全市经济发展及生态建设的预期影响

  1、保证全市建设用地需求,促进国民经济快速发展。

  2、形成科学合理的土地利用结构,统筹安排各业用地,促进各业协调发展。

  3、土地资产收益显著增加,增强地方财力。

  4、土地开发得到有效控制,国土综合整治力度加强,土地生态环境得到明显改善,土地利用逐步走向良性循环。

  5、土地利用方式得以转变,耕地得到进一步保护。

  6、局部土地利用混乱问题得到治理,促进土地利用的科学化及规范化。

  7、小城镇建设得以加强,小城镇的规模和布局趋于合理,我市城镇化水平得到进一步提高。

  8、新农村建设将有新的突破,我市农村面貌有明显改善。

  七、规划实施的政策和措施

  为保证全市“十一五”土地利用规划的顺利实施,本规划制定了规划的实施政策和措施,主要包括以下几个方面:

  (一)将本规划纳入全市国民经济和社会发展规划

  本规划纳入全市国民经济和社会发展规划,是土地利用宏观调控和年度计划管理的基本依据,必须严格执行。建立规划实施的监督机制,保证规划的贯彻落实。各县(市、区)政府和部门要按照本规划确定的土地利用目标、方针、任务和各项土地利用指标,编制本地区和本部门的用地计划,保证规划的各项用地指标的落实。

  (二)建立规划目标领导责任制

  各级政府要加强对规划实施的组织领导,各级政府应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况,实行主要领导人负总责,分管负责人具体负责的制度,把规划实施列为各级政府任期考核目标的重要内容。 严格实行问责制。对本行政区域内发生土地违法违规案件造成严重后果的,对土地违法违规行为不制止、不组织查处的,对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的,应当追究有关地方人民政府负责人的领导责任。各级土地管理部门要对规划的执行情况进行监督检查,并及时向当地政府和上级土地管理部门报告情况。

  (三)强化土地利用年度计划管理,树立土地利用计划的权威性

  各级政府要依据国民经济发展规划、国家产业政策、四平市土地利用总体规划和本规划的要求,编制包括耕地保护、农用地转用、生态环境建设、土地开发整理(含复垦)、重点建设项目用地和存量土地利用等指标在内的土地利用年度计划,加强土地利用的计划控制。各项用地计划必须符合本规划的要求,对年度计划实行指令性管理,一经下达,必须严格执行,不得突破。

  (四)以建立责任制为重点,切实加强耕地保护

  认真贯彻落实基本农田保护措施,明确责任人,建立岗位责任制。严格控制占用基本农田,任何单位和个人不得闲置、荒芜基本农田保护区内耕地。确因重点项目需要占用基本农田的要严格实行占一补一的原则。在保证建设生态市目标实现的同时,有计划有步骤的扎实推进土地开发和土地整理(含复垦)工作。要建立完善的土地开发整理机制,搞好项目的组织实施,对田、水、路、林、村和城镇进行综合整理,提高耕地质量,增加有效耕地面积,改善农业生产条件和自然环境,提高土地生产力和利用率。

  (五)严格实行用途管制制度,按计划供应土地

  按照《土地管理法》要求,严格实行用途管制制度。实施规划许可,规范建设用地审批管理,各项建设用地按照程序报批,禁止擅自将农用地转为建设用地。严格按照规划和年度计划供应土地。

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