政务

governor
四平市人民政府   2015-04-28 13:40:00   来源:吉林省人民政府网站

《吉林省人民政府办公厅关于推进林地清收还林工作的意见》内容解读

  多年来,由于各种原因,我省被违法占用和改变用途的林地面积达80多万公顷,约占全省林地面积的十分之一。由于大量林地被长期违法占用和改变用途,严重影响了我省的生态建设和林业发展。我省地处国家东北生态屏障、北方防风固沙屏障等生态功能区基本构架的关键节点,承担着维护区域生态安全和保障国家粮食安全的重大职责。长期以来,由于森林生态系统遭到严重破坏,森林面积大量减少,水土流失严重,耕地黑土层变薄,水质受到污染,干旱洪涝等极端灾害性天气频发,沙尘暴、雾霾日趋严重,对东北生态屏障、北方防风固沙屏障和国家的粮食安全已经构成严重威胁。因此,将长期被违法改变用途的林地清理收回后还林,对实现省委、省政府提出的绿色发展、循环发展、低碳发展和经济社会可持续发展,保护黑土地,维护国土生态安全和国家粮食安全,实现生态文明建设目标和守住生态保护红线,都具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。

  为落实林地用途管制制度,依法保护林地资源,有效遏制林地流失和逆转的势头,实现和守住生态保护红线,省委、省政府做出重大战略部署,省政府印发了《关于推进林地清收还林工作的意见》,决定在全省范围内开展林地清收还林,将多年来被违法占用和改变用途的林地依法清理收回,还林、还草、还湿,并明确提出用三年的时间,将流失的林地全部清理收回,做到应收尽收,用五年的时间,将收回的林地全部还林,做到应还尽还。

  一、林地清收还林的范围

  林地是用于发展林业的土地,是森林的载体,未经审核、审批改变林地用途均属于违法行为。凡是被改变用途的林地(经审核审批的征收征用占用林地除外),都属于清收还林的范围。其中包括:毁林开垦后用于耕种农作物或用作其他用途的林地;通过“拱地头”、“阔地边”等方式逐年侵占蚕食用于耕种的林地;林地上的林木经过批准实施采伐后,没有依法于当年或翌年更新造林,而用于耕种农作物或用作其他用途的林地;经批准用于种植人参的林地,在种植人参的同时应按规定实行林参间作,但林地使用者既没有按规定进行林参间作,也没有在种植人参后依法还林,而是在种植人参后用于耕种农作物或用作其他用途的林地;宜林地、无立木林地、林业其他用地等由林地所有者承包用于耕种农作物或用作其他用途的林地;实行林参间作的林地和采伐迹地更新造林的林地因违反规定长期实行林粮、林药等形式进行间作,致使当年造林成活率和三年保存率均未达到规定成林标准的林地;林地范围内的湿地和草地被开垦后用于耕种水稻等农作物或用作其他用途(如养鱼、养蛙等)的林地;《土地利用总体规划》、《林地保护利用规划》及“三北”防护林体系建设规划等规划的宜林地没有按规划造林,由林地所有者承包用于耕种农作物或用作其他用途的林地;国有林业企事业单位为了解决职工的工资等,承包给职工用于耕种农作物或用作其他用途的林地;除上述情形外,其他毁林开垦和侵占蚕食的林地。上述被改变用途的林地均属于林地清收还林范围的林地。

  二、林地清收的基本政策

  毁林开垦和侵占蚕食等违法改变林地用途问题,时间久远,情况复杂,涉及林农关系,涉及各方利益,有些被违法改变用途的林地是日积月累形成的。因此,为保证林地清收的规范有序开展,首先要对本地(本单位)行政区域(经营区域)内被违法改变用途的林地进行彻底清理核查,摸清底数,落到山头地块,作为林地清收的依据。同时,要区分不同情况,按照林地清收的政策规定,依法依规清理收回。

  (一)依据当地政府依法核发的林权证(林权执照)、林业部门与乡镇政府或村组签订的地块认定书、1983年最初建立的森林资源档案、1985年左右第一次森林资源二类调查建立的小班卡片、绘制的林相图以及依据调查成果建立并更新的森林资源档案、历次森林资源二类调查和年度更新的森林资源档案、中西部地区从“三北”防护林体系建设一期工程以来制定的规划、征收征用占用林地审核审批资料、2011年编制完成并经当地政府批准实施的县(局)级《林地保护利用规划》、1983年以来国土部门制定的县级土地利用总体规划、县级国土部门的国土调查成果、乡镇农业(农经)站和村组的土地台账及土地承包(租赁、流转)经营合同以及水利和畜牧等部门的相关资料进行对比分析,确定那些林地经审核审批被征收征用占用,那些林地因森林资源二类调查或资源档案年度更新而漏调、错调丢失,那些林地被毁林开垦或因农民通过“拱地头”、“扩地边”逐年被侵占蚕食,那些林地因规划后未造林被耕种或用作其他用途,那些林地采伐后未更新造林或种参后未还林被耕种或用作其他用途,那些林地被划入基本农田、纳入二轮土地承包或享受粮食直补,那些林地被作为国有林场职工工资田用于耕种或用作其他用途,那些规划的林地被承包用于耕种或用作其他用途等等,把这些被改变用途的林地逐地块落到林场、乡镇、村组,落到山头地块,用GPS定点,确认四至,测量面积,登记造册,建立台账,把每一块被改变用途的林地落到电子版林相图上,作为林地清收的依据。

  (二)林地未经审核审批被改变用途(建窑、建坟、建房、取土、挖沙、采石、采矿、种植农作物、驯养繁殖、堆放或排泄废弃物或者进行其他非林业生产、建设等),均属于违法改变用途。凡是被违法改变用途的林地,原则上都要依法清理收回。对已经纳入二轮土地承包或享受粮食直补的林地,原则上也要依法收回,但考虑到国家对二轮土地承包和享受粮食直补政策的特殊性,可以用农村集体经济组织适宜造林的不稳定耕地、预留的耕地(机动地)或其他土地进行置换;没有可用于置换的土地或达不成置换协议的,由林地所有者(国有林业局、森林经营局、地方国有林场或乡镇、村组)与林地使用者(承包人)签订林地使用合同或还林合同,待承包期满后,由林地所有者依据合同约定依法收回还林。

  (三)乡镇、村组所有的集体林地和国有林业企事业单位使用的林地,包括无立木林地(采伐迹地、火烧迹地、其他无立木林地)、宜林地(宜林荒山荒地、宜林沙荒地、其他宜林地)、林业其他用地(林业耕地、沼泽地、辅助生产林地、其他用地)以及规划造林的宜林地等,对外承包用于耕种、用作职工工资田以及用作其他用途,并签订了承包经营合同,这些签订承包经营合同用作非林业用途的林地,林地所有者(发包方)要与林地使用者(承包方)依据《森林法》等相关法律的规定,依法解除承包合同,将非林业用途的林地清理收回还林。

  (四)在森林资源规划设计调查(又称“二类调查”)过程中,因被调查单位提供的相关资料(上期调查成果、森林资源档案、林权证明材料、土地利用规划等资料)不完整、没有安排相关管理和专业技术人员协助调查、调查人员技术水平不高和责任心不强、被调查单位对调查成果未能依据相关资料认真进行核实,以及在森林资源档案年度更新过程中对变化了的林地没有进行现地调查核实等原因,致使林地被漏调、土地属性被错调等,进而导致林地丢失。对因上述原因流失的林地,要根据相关资料查清查实,落到山头地块,定点定位,依法清理收回后纳入林地管理范围,依据《吉林省森林资源规划设计调查技术细则》及有关规定,重新确定地类,建立资源档案,落到林相图上。这部分林地清理收回后已经还林的,在建立资源档案时,地类确定为“未成造林林地”;计划近期还林的,在建立资源档案时,地类确定为“其他无立木林地”;收回后暂时无法还林或暂时无法收回的,在建立资源档案时,地类确定为“其他宜林地”。其他小班因子依据《吉林省森林资源规划设计调查技术细则》和林地清收摸底调查结果确定,同时要落到电子版林相图上。

  三、清收林地还林的基本政策

  (一)为保护铁路及公路等交通运输道路安全,防止因森林和植被遭到破坏而发生泥石流等自然灾害,保护城镇居民的工作生活环境,保护名胜古迹和革命纪念地自然环境和人文景观免遭破坏,修复和保护旅游景区的自然景观,保护江河、水库、湖泊和水源地的安全,防止因水土流失而引发的自然灾害,在全面开展林地清收还林的基础上,对以上重点区域和生态脆弱区域被改变用途的林地,要加大林地清收的力度,收回后优先还林。

  (二)清理收回林地还林前,要明确林地所有权和林地使用权,签订林地承包经营合同,明确还林、管护责任,实行“谁造谁有”。清理收回的林地还林时,禁止任何作物(包括药用植物)间作。

  对清理收回的集体林地,要按照集体林权制度改革工作程序规定,确定林地使用者后,由林地所有者与林地使用者签订还林协议,明确双方的权利、责任、义务、还林标准及管护要求后还林。还林时不限林种(用材林、防护林、经济林均可)、树种,也可以作为绿化苗木培育基地培育木本绿化苗木。

  对清理收回的国有林地,原则上由国有林业局、森林经营局、地方国有林场等国有林业企事业单位或其他国有单位还林,也可以视情况对外承包造林。对外承包造林的,可以参照耕地承包费标准收取林地有偿使用费;承包年限原则上为还林树种或林种一个经营周期,承包期结束后由国有林业企事业单位或其他国有单位收回继续造林;收回的国有林地在还林时,原则上不允许营造经济林。

  (三)对收回的林地还林时,要根据立地条件,按照适地适树的原则确定还林树种,适宜造林即造林,适宜种草即种草,适宜恢复湿地即恢复湿地。造林必须进行造林设计,严格执行造林技术规程,保证苗木的质量。营造经济林的,不得栽种五味子、葡萄等藤本经济植物,否则不视为还林,不给予还林补助。对清理收回的湿地和草地(包括委托牧业用地),要采取封育措施,恢复湿地和草地。

  (四)对清理收回的集体林地或者承包国有林地造林的,成林后需要采伐或者采挖时,林业部门在同等条件下要优先给予解决采伐指标批准实施采伐或者采挖。采伐时,主伐(皆伐、择伐)或者更新采伐(更新皆伐、更新择伐)的林龄可以比现行采伐技术规程规定的林龄降低一个龄级(如杨树规定更新采伐的林龄为31年以上,可以降低到26年以上;落叶松规定皆伐的林龄为41年以上,可以降低到31年以上);抚育采伐(透光伐、生长伐)可以不受郁闭度、伐后保留株数、应伐木等条件限制。

  四、清收林地还林的管理

  (一)承包使用清理收回的集体林地还林后,当年造林成活率达到规定标准的,经县级林业主管部门检查验收合格后,可以依法核发林权证;或者三年保存率达到规定标准的,经县级林业主管部门检查验收合格后,依法核发林权证,明确林地所有权、林地使用权和林木所有权等各项权利归属。承包国有林地还林的,当年造林成活率或者三年保存率达到规定标准的,经国有林业企事业单位或其他国有单位与县级林业主管部门检查验收合格后,可以根据吉林资〔2014〕544号文件的规定,依法核发林地使用权、林木所有权证或其他权属证明。对清理收回的林地还林后,凡是违反规定间种农作物的(间种木本绿化苗木除外)或者连续三年达不到成活率规定标准和三年保存率达不到规定成林标准的,由林权所有者(发包方)取消林地承包使用合同,收回林地重新发包造林。

  对土地属性(林地或非林地)存在争议的,按照相关法律规定依法解决争议并确定土地属性为林地后,依法还林;对林地所有权存在争议的(国有之间、国有和集体经济组织之间、集体经济组织之间以及跨行政区域等存在争议的),先清理收回,由现林地使用者还林,并由林地使用者所在行政区域的林业主管部门负责管理,待争议解决时,依法明确林地的权属并核发林权证,明确各项权利归属。对纳入二轮土地承包和享受粮食直补的林地以及土地属性和权属存在争议的林地,在农村集体土地确权登记颁证过程中,不能作为耕地进行登记,不得核发土地承包经营权证。

  (二)清理收回的林地还林后,县(市、区)林业主管部门要组织有关部门人员根据还林情况,按照有关规定,逐块地对还林质量进行检查验收。在此基础上,省、市(州)林业主管部门组织有关人员,按照有关规定对县(市、区)的还林质量进行抽查。根据检查结果,当年造林成活率和三年保存率达到规定标准的,经检查验收合格后,依据吉林省财政厅和吉林省林业厅关于印发《吉林省省级林地清收还林补助资金使用管理办法的通知》(吉财农〔2014〕717号)文件的规定,兑现造林补助资金。具体补助标准为:营造乔木林每亩补助300元;营造灌木林每亩补助120元;营造经济林每亩补助100元。

  (三)清理收回被长期占用的林地,涉及面广,政策性强,必须做好相关法律法规和政策的宣传,让广大农民充分认识到毁林开垦、侵占蚕食林地和改变林地用途是违法的,依法清理收回被违法占用的林地是法律赋予各级政府的职责,交回侵占的林地还林是法律赋予公民的义务。对依法清收林地和在对清理收回的林地实施还林过程中,若对已经清理收回的林地采取强种、抢种、违规间种甚至对已经还林的林地进行毁林复耕等违法违规行为,公检法机关将依法严厉查处,清除非法耕种的农作物;对毁林复耕、拒不交回非法占用林地的当事人,将采取经济、行政和法律手段依法严厉打击。同时,对在林地清收还林中不依法依规开展工作、涉嫌滥用职权的公职人员,要依法依纪严肃处理。

  林地清收还林的责任主体是各级政府。各地、各单位要在当地党委、政府的统一领导下,在国土、农业、水利、畜牧、林业以及纪检、监察、督查和公检法等部门的协调配合下,实行高位推动,齐抓共管。要层层签订责任状,落实各工作环节的目标责任,把林地清收和还林目标作为市(州)政府对县(市、区)政府、县(市、区)政府对乡镇政府绩效考核的重要指标,严格进行考核,以此推进林地清收还林工作取得扎实成效,为推进生态文明和美丽吉林建设做出贡献。

[纠错]